建立完善综合协调机制 积极构筑“大城管”格局

新城桥中队 王炜

    城市管理综合执法是为适应城市经济社会发展而对城市管理中的执法形式所作的一种新的尝试。为解决城市管理中出现各种难点热点问题，目前各地城管执法部门依据国家《行政处罚法》及有关法律法规，在体制、机制、机构设置等方面进行了诸多有益的试点和尝试，也在相对集中行政处罚权的实践和探索方面取得了一些明显的效果，但是还未能从根本上真正解决城市管理长效性的问题。一方面，城市管理综合行政执法工作难于走出“整治-回潮-再整治-再回潮”的怪圈，新的矛盾和问题又不断涌现；另一方面，面对一些综合性、普遍性的城市管理难点，诸如规划、建设、工商、卫生、城管等相关职能部门缺乏有效沟通协调机制，造成有关问题得不到及时有效的解决，或者部门之间推诿扯皮，给违章者有可乘之机，加深了人民群众对城市管理的误解和不满。尤其是随着近年来城市化进程的加快和城市规模的扩大，城市管理面临的新情况、新矛盾和新问题日益复杂，城管执法的边界愈加模糊，城管执法的难度也愈加凸显。而要顺利解决新形势下城市管理所面临的难点问题，则需要建立并完善一套有效链接各个城市管理相关职能部门的综合协调机制，形成“大城管”的工作格局。

    一、目前城管工作中不可忽视的问题

    （一）管理理念不适应。在城市管理理念上，“重建设轻管理”，“重眼前轻长远”，“重局部轻全局”的现象，在某些城市管理者头脑中还根深蒂固。城市管理还未完全摆脱传统管理的条条框框，习惯于指令式一竿子到底管理，忽视现代化公共管理手段和措施，习惯于搞突击式、运动式管理，“头痛医头、脚痛医脚”，应付检查，忙于补漏，习惯于单一纵向单打独斗式管理，难以整合社会资源，实现齐抓共管。从而造成城市管理效率低下，执法纠违成效不大，人民群众对城市管理满意率一直在低位徘徊。

    （二）职能定位不科学。城管部门作为城市管理的职能部门，在城市管理方面应当享有更多的话语权，应当发挥更多的“专家”作用。但实际很多请况下城管部门只是单纯负责市容市貌方面的管理，没有发挥对城市管理的中枢和指导作用，更未能参与到整个城市管理的规划、决策层面上来。从行业角度来讲，区一级城管部门应处于宏观与微观之间的“中观”位置，是城管行业标准政策的裁判，履行对城管行业标准政策执行的督促检查，但实际上这个“中观”职能发挥得还不够。

    （三）部门职责不明确。“管罚分离”引起的“管罚脱节”现象时有发生，有关部门将部分行政处罚权移交城市管理行政执法部门后，不能把牢审批第一关或缺少有效监管，导致最终各种矛盾集中在行政执法部门，而很多问题要彻底解决并非仅靠执法部门一家可以做到，需要群策群力、多方配合。而“管罚分离”后，管理部门容易将责任推给执法部门，造成城市管理的“缺位”。

    （四）管理机制不协调。做好城市管理工作，需要建设、经济、政法、宣传等多个部门的积极支持和配合，同时又涉及公安、工商、绿化、规划、建设等多个部门，十分需要统一协调、上下一致、左右联动的管理体制。当前许多城市的城市管理体制是“条块结合，以块为主”，但在城市管理实际工作中，又过分强调以“块”为主，“条”的作用没有得到充分发挥。尤其“条”与“条”之间协调不够，各自为政、各扫门前雪，部门在决策时缺少必要的协调和沟通，虽然“共管”但不“齐抓”，削弱了管理合力，出现多头管理，有利争着干、无利互相推，城市整体功能难以得到充分发挥，城管部门在实际管理执法中遇到许多难以解决的困难。

    二、现代城市管理呼唤“大城管”格局

    面对这些城市管理中出现的不尽人意的地方，仅靠城管部门往往难以完成城市管理的所有任务，解决所有的问题。随着城市社会经济发展，城市管理空间不断扩大，城市管理面临的情况和矛盾日益复杂，仅按传统城管模式抓好本辖区内的市容维护、环卫保洁等城市管理工作是不够的，还要把管理的视角和范围扩大到城市功能的全方位，把管理的内容和幅度扩展到社会管理以及发展城市经济等多领域。由单一的静态管理转变为对城市的动态管理，由单一的政府职能过渡到全社会广泛参与，由单一的城管部门执法管理过渡到相关职能部门综合联合执法管理，把所有涉及城市管理内容的部门都纳入到整个城市管理体系之中，改变过去孤立管理和条块不合的“小城管”局面，形成政府主导、部门负责、上下联动、综合治理的“大城管”管理格局。

    （一）认识城市管理的全局意义。城市管理是一项系统而复杂的工程，而且内涵丰富，不能狭义理解为只是一个城管部门的事，而应认识到这是一项带有全局意义的工作，涉及到各个相关职能部门。要从加快推进城市化，建设现代化城市的高度，深刻认识 “大城管”格局的重要意义，树立现代城市管理的理念，增强经营城市的观念。努力解决城市管理中的深层次问题，全面提高管理和经营城市的能力，推进城市化进程。 

    （二）明确城管部门的职能作用。城管部门是“大城管”格局中的主导者，在职能转变上应从微观管理转变成为宏观管理者和政府的参谋助手，代表一级政府履行城市管理政策标准制订职责，参与城市管理行为的整体规划和决策过程。同时区一级的城管部门还应成为城市管理政策标准执行的指导和督促检查者，一要加大对街镇一级城市管理工作的指导和督促检查力度，二要督促检查其他城市管理相关职能部门执行城市管理政策标准的情况。政府应研究给予区一级城管部门必要的监督手段，或由政府制订监督评价机制，以保证督促检查的效力，促进各项管理措施的落实。 

    （三）创新城市管理的机制体制。一是要逐步理顺城管部门与各相关政府职能部门的关系。城市管理环节只是整个城市社会管理的最终环节，在建管分离的现状下，因前置环节监管不力造成的问题和包袱必然留给了城管部门。所以，在“大城管”格局上，政府应当成立专门委员会，负责指挥、协调与城市管理工作有关的专业部门，做到城市管理中有统有分、信息互通、分工协助。二是理顺城市管理中管理部门和执法部门的关系，继续推进相对集中行政处罚权的探索和实践，各司其职，相互制约，避免城市管理中的职责交叉、推诿扯皮、多头管理。

    三、如何构筑“大城管”的综合协调机制

    要改变那种掣肘城市管理效率与水平提高的单一纵向城市管理模式，就需要在城市管理中引入公共管理理念，城市管理作为典型的多元主体的公共管理，必然是一项多元主体联动的系统工程。我们应从观念上彻底摈弃那种认为城市管理就是城管部门或者某一政府部门的事的狭隘理解，建立起以政府为主导，社会广泛参与的全新城市管理体制。这种全新的城市管理体制涵盖了行政的、社会的所有城市管理资源的有效整合与有序互动。基于此，应当从以下几个方面着手构建起新的“大城管”模式的综合协调机制。

    （一）设立综合协调机构，建立城市管理协同机制

    城市管理作为系统性的公共管理工程，要实现长效化，必须建立综合协调管理的“大城管”模式。可以设立由政府牵头，由规划、建设、城管、绿化、公安、工商等各相关专业部门组成的“城市管理综合协调机构”，统筹各项城市管理资源，以权威性的城市管理综合协调机制，促成城市管理各专业部门之间、各层级之间的良好协同联动关系。实现组织上确保政令畅通，形成管理合力；决策上确保科学民主，避免政出多门；运行上确保协调有序，节约行政成本。

    （二）明确部门职责衔接，完善城市管理责任链条

    在城市管理中，部门分工的细化有利于专业化管理水平的提高，但同时也不可避免出现部门管理横向分割所带来的诸多弊端，从而容易形成具体管理中各部门间推诿扯皮现象。从政府行政体制改革角度，理顺体制、明确职责是改革的重要内容，每一轮改革都伴随着部门功能的重新设置、部门职能的重新定位和部门职权的重新分配。部门职责的清晰化和明确化有利于行政效能的提高，但同时部门之间职责的衔接连贯却往往相对滞后，因而影响了城市管理的整体性、系统性。在科学界定部门职能，合理划分职权，理顺城市管理各职能部门之间分工合作关系基础上，迫切需要就城市管理事务尤其是重要的、经常性事务做出与各部门相关性分析，科学界定各部门在处理具体城市管理事项时相关职责、效力的关联度，从而有效发挥城市管理综合协调机构的决策、协调作用，落实各项城市管理制度措施，消除管理空白，增强整体合力。

   （三）提供综合立法配套，健全城市管理法律保障

    要真正实现城市管理资源的整合，形成各相关部门间的协调联动，有必要进行相应的综合立法。在实践中充分考虑城市管理事务的相关性，可以以法规或规范性文件的形式对各责任主体权利义务和职责范围进行确定，既做到城市动态管理的有法可依，又利于他方对各责任主体的事前、事中及事后的监督，形成管理链条的有序高效运转，极大提高行政效率，降低行政成本。在城市管理领域实行综合立法是建立综合协调机制的法制保障。通过综合立法对责任主体以及利益相关者的权利和义务、实施管理或参与管理的程序做出明确的法律规范，才能保证各责任主体在法制的框架内依法履职、尽职尽责，将一事一协调变为事事有人管、事事依法办。

    （四）引导社众广泛参与，促进管理资源有机整合

    要把传统的以政府为唯一主体的城市管理转到政府主导、社会、企业、公众多元主体参与的现代城市管理上来。通过建立各主体间的合作、协商、伙伴关系，促进各方利益的协调，实现城市管理的长效化。在城市管理执法过程中，应确立城市管理相关利益方的概念，采取听证、议事旁听、媒体征求建议、征询社区公众意见等方式，广开公众参与城市管理的言路，广辟市民参与城市管理的渠道，通过多种途径和方式，将公众对于管理城市的积极性和作用发挥出来，将好的建议、意见吸纳进城市管理的总体构想之中，实现政府与公众在城市管理方面同为管理者、同为受益人的利益互惠、良性互动。通过广大社众的参与和监督，也有利于打破不同的城市管理行政主体画地为牢各自为政局面，促进城市管理各项资源的有机整合，提高整个城市管理的效率和水平。

   （五）加快城管信息建设，推动城市管理精细管理

    现代电子信息技术的应用，大大促进了行政部门之间、政府与公众之间的联系与协作，打破了信息封闭、资源独享的格局。在城市管理领域引入现代电子信息技术，加速数字化建设，有利于行政规划、行政许可、行政审查、行政合同、行政执法、行政服务等手段的综合运用，以及城市管理部门之间、政府与公众之间的融合，有利于实现各职能部门之间管理的协调性、统一性和及时性，减少办事环节，节约行政和社会成本。

    综上所述，建立一套城市管理的综合协调机制，推进“大城管”格局的加快形成，将是解决当前一些城市管理难题的有效途径，从而在根本上走上城市管理的长效之路，为城市化进程中城市管理找到新的定位，真正实现人民满意的城市管理，使城市管理成为全面小康和和谐社会建设的强大助推器。